“寄宿罪状”之提出——不纯正不作为犯罪与罪刑法定原则的融合/欧锦雄

作者:法律资料网 时间:2024-05-21 00:02:24   浏览:9799   来源:法律资料网
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“寄宿罪状”之提出
——不纯正不作为犯罪与罪刑法定原则的融合

欧锦雄


摘要:目前,我国刑法典并未明文规定有不纯正不作为犯罪,因此,对不纯正不作为犯罪定罪处刑有违罪刑法定原则。为了使罪刑法定原则得以全面贯彻,我国刑法典应明文规定不纯正不作为犯罪。不纯正不作为犯罪的罪状应采用一种新罪状——“寄宿罪状”。寄宿罪状的制定可以使各种不纯正不作为犯罪均具有各自独立的犯罪构成,且构成要件明确化,从而使处罚不纯正不作为犯罪符合罪刑法定原则,同时,寄宿罪状的制定还可以使不纯正不作为犯罪的立法更具科学性,也可以使我国的犯罪构成理论愈趋完善。文章对寄宿罪状的概念、特征、意义及其制定等问题进行了全面的分析。
关键词:不作为、犯罪、不纯正、寄宿罪状、罪刑法定

不作为犯罪可分为纯正不作为犯罪和不纯正不作为犯罪。纯正不作为犯罪又称真正不作为犯罪,它是指刑法规定的、唯有以不作为的方式才能构成的犯罪。不纯正不作为犯罪,又称不真正不作为犯罪,一般认为,它是指以不作为形式实现的、通常以作为形式构成的犯罪。纯正不作为犯罪是刑法明文规定的犯罪,因此,对纯正不作为犯罪定罪处刑,并不存在违背罪刑法定原则的问题。但是,我国刑法典在总则和分则中均未明文规定有不纯正不作为犯罪,因此,在司法实务中,对不纯正不作为犯罪定罪处刑是否违背罪刑法定原则呢?这是一个值得深思的问题。笔者认为,目前,我国对不纯正不作为犯罪的定罪处罚是违背罪刑法定原则的。但是,不纯正不作为犯罪与其相对应的
作为犯罪具有基本相当的社会危害性,它确有定罪处罚之必要,因此,我国刑法典应明文规定不纯正不作为犯罪,以便使罪刑法定原则得到全面的贯彻。为了解决不纯正不作为犯罪的立法化问题,笔者斗胆地提出制定“寄宿罪状”的立法主张,以求教于刑法界同仁。
一、关于处罚不纯正不作为犯罪的争论及评析
在刑法没有明文规定有不纯正不作为犯罪的情况下,处罚不纯正不作为犯罪是否违反罪刑法定原则?这是外国刑法学者争论已久的问题,但是,我国刑法学界对这一问题并没有予以足够重视。这一问题是大是大非的问题,是研究不纯正不作为犯罪的基础问题,同时,也是有无必要制定“寄宿罪状”的理论问题,因此,有必要予以分析。目前,刑法学界对这一问题存在着两种截然相反的观点。一种观点认为,处罚不纯正不作为犯罪违反罪刑法定原则。持这一观点的学者又从不同角度论述其理由。以前的义务侵害说认为,处罚不真正不作为犯依据的不是成文法而是习惯法,所以,有学者认为,义务侵害说违反罪刑法定主义。(1)迈耶在批判“保证人说”时指出,这里的法定义务(保证义务)并没有明确规定在犯罪构成中。 因此,法定义务就只能在习惯法上寻找。这缺乏实定法的根据,是构成要件的扩张。 因此,处罚违反法定义务的不作为不外乎是类推适用作为犯的犯罪构成要件, 这违反罪刑法定主义。(2)阿明•考夫曼及魏采尔认为,不真正不作为犯符合独立于作为犯构成要件的、没有规定在法规上的命令构成要件。其结果处
罚不真正不作为犯罪是类推适用具有共同的保护法益及法定刑的作为犯构成要件,从而产生了与罪刑法定原则相抵触的疑问。(3)金泽文雄则指出,不真正不作为犯是以作为义务为其本质构成的,而该作为义务产生于命令规范,故不真正不作为是违反命令规范的犯罪。而规定作为犯的规范是一种禁止规范,根据作为犯的处罚规定,认定违反命令规范的不真正不作为犯,无疑是类推解释,违反罪刑法定原则。(4) 而黎宏博士认为,处罚不真正不作为犯罪是同罪刑法定主义的明确性原则相抵触的。(5)上述学者分别从是否违反罪刑法定原则的派生原则(排斥习惯法原则,禁止类推原则和明确性原则)的角度来阐述处罚不纯正不作为犯罪违反罪刑法定原则。
另一种观点认为,处罚不纯正不作为犯罪不违反罪刑法定原则。德国、日本刑法理论上的通说仍然肯定不真正不作为犯的可罚性,并认为处罚不真正不作为犯符合罪刑法定原则,并非类推解释。(6)日高义博认为,在今天,“禁止类推解释”并不是要求严格的文理解释。通说允许扩张解释而不允许类推解释,两者的区别是由是否超出了刑法条文预定范围的解释决定的。通说上允许的扩张解释,也可以说是运用了某种程度上的类推解释。类推解释和扩张解释以合目的性和逻
辑必然性为标准来区分。(7)日高义博还提出,“根据构成要件的等价值性来填补不真正不作为犯存在结构上的空隙,解决了等置问题。既然等置问题得以解决,就可以说处罚不真正不作为犯依据的是构成要件的恰当解释。而且所明确的解决等置问题的标准也说明了处罚不真正不作为犯并非罪刑法定主义所禁止的类推解释。同时,既然在构成要件的等价值性上寻求解决等置问题的标准,也就明确限定了不真正不作为犯的成立范围,同时又为法官进行构成要件的补充提供了指南,所以,满足了罪刑法定主义派生原则之一的‘构成要件明确性’的要求。”(8)香川达夫则正面肯定类推解释,从而肯定不真正不作为犯的可罚性。(9)肖中华博士认为,不纯正不作为犯的处罚归根结底属于法律解释或学理上的问题。(10) 持这一观点的学者主要是从是否是类推解释、如何对待类推解释的角度,或者从法律解释、学理的角度来说明处罚不纯正不作为犯罪并不违反罪刑法定原则。
笔者认为,在刑法没有明文规定有不纯正不作为犯罪的情况下,处罚不纯正不作犯罪是违背罪刑法定原则的。坚持罪刑法定原则是依法治国的必然要求,因此,我国新刑法典第3条明文规定“法律明文规定为犯罪行为的,依法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”这是我国罪刑法定原则的明文规定。罪刑法定包括罪之法定和刑之法定。罪之法定是指什么是犯罪,有哪些犯罪,各种犯罪的犯罪构成是什么,均必须由法律明文规定。刑之法定是指有哪些刑种、各种刑种如何适用、每种犯罪的量刑幅度如何,均由法律明文规定。罪刑法定原则有以下几个派生原则:禁止类推原则、排斥习惯法原则、明确性原则。
不纯正不作为犯罪和作为犯罪的犯罪构成结构和规范结构是不同的。首先,两者的犯罪构成存在较大的区别。两者损害的客体(法益)和主观要件没有明显的区别,它们的区别主要在于犯罪主体和犯罪客观要件。不纯正不作为犯罪的犯罪主体要求负有某种特定义务,而作为犯罪的主体不要求负有这种特定义务。两者的显著区别在于犯罪客观要件,作为犯罪的作为能够引起向侵害法益方向发展的因果关系,并能支配、操纵这一因果关系,而不纯正不作为犯罪的不作为只不过是能够利用向侵害法益方向发展的因果关系而已。作为具有原因力,不作为没有原因力。(11) 其次,两者的规范结构明显不同。作为犯罪的法律规范属于禁止性规范,而不纯正不作为犯罪的法律规范应属于命令性规范(当刑法明文规定有不纯正不作为犯罪时,才可以说不纯正不作为犯罪的法律规范属于命令性规范)。既然两者在犯罪构成结构和规范结构上存在着较大区别,因此,从理论上讲,不纯正不作为犯罪与相对应的作为犯罪应是各自独立的、不同类的两种犯罪。在刑法典总则和分则均未规定有不纯正不作为犯罪的情况下,若直接以其相对应的作为犯罪的罪状、罪名、法定刑来处罚不纯正不作为犯罪,就属于指鹿为马,属于将刑法并未规定为犯罪的不纯正不作为牵强地强行套用其他不同类的犯罪的规定,这势必违反罪刑法定原则。
目前,我国新刑法典并未明文规定不纯正不作为犯罪,但是,在实践中,刑事司法实务界依以往的习惯仍对不纯正不作为犯罪进行定罪处罚,这显然违反了罪刑法定原则。
对于不纯正不作为犯罪,可否通过类推解释以其相对应的作为犯罪的有关规定对其定罪处罚呢?关于类推和类推解释的问题,刑法学界有两种相反的观点。一种观点认为,应禁止类推和类推解释,因为类推和类推解释是违背罪刑法定原则的,这已成为通说。另一种观点则认为,可适用类推和类推解释,例如,甘雨沛教授、何鹏教授在论著中提到,绝对的罪刑法定原则是绝对禁止类推及类推解释的,但是,随着社会的不断前进,文化不断发展,情况不断变化,过于拘泥于罪刑法定主义原则,绝对禁止类推运用,有碍于刑法的合目的性、合理性的解释论。因此,丹麦、格陵兰等国家在刑法典中也有类推适用的规定,有的国家如日本,虽在宪法中规定了罪刑法定主义,但却借扩张解释之名,进行类推解释之实。(12)对于后一种观点,在刑法典明文规定类推和类推解释制度的情况下,即使说,适用类推和类推解释可以认为其遵循了相对罪刑法定原则,但是,在法律没有规定类推制度的情况下,若仅以学理适用类推,则绝对是违反罪刑法定原则的。笔者认为,不纯正不作为犯罪与相对应的作为犯罪在犯罪构成结构和规范结构上有着较大的不同,它们是完全不同类的两种犯罪。在我国,对于不纯正不作为犯罪,在法律没有规定类推制度的情况下,如果通过类推解释以其相对应的作为犯罪的罪状、罪名、法定刑对其定罪处
罚,就属于无法律依据的、牵强的学理类推,这是违反罪刑法定原则的。其实,对于不纯正不作为犯罪来说,完全可以通过立法解决其犯罪构成要件明确化的问题, 具体做法是后文提到的“寄宿罪状”的制定。一旦科学地解决了不纯正不作为犯罪的立法化问题,即可消除或减少前述的理论纷争。
香川达夫正面肯定类推解释,从而肯定不纯正不作为犯罪的可罚性,这是在无法通过立法来解决不纯正不作为犯罪的构成要件明确化的情况下的无奈之主张。而他所肯定的类推解释其实是学理的类推解释。日高义博根据构成要件的等价值性,解决等置问题,以此认为,处罚不纯正不作为犯罪依据的是构成要件的恰当解释,而并非罪刑法定主义所禁止的类推解释。但是,由于刑法典并没有明文规定有不纯正不作为犯罪,更没有规定作为犯罪与其相对应的不纯正不作为犯罪具有构成要件的等价值性,因此,日高义博的解释也无法摆脱学理的类推解释之嫌。肖中华博士提出的依法律解释或学理解决不纯正不作为犯的处罚问题,同样,也存在学理的类推解释之嫌或越权解释之嫌。应当强调,对于类推解释,若刑法典未明文规定允许适用,甚至司法解释也未明文规定允许适用,那么,这些类推解释属于学理上的类推解释,它们均无法律效力,而越权解释同样也无法律效力,司法人员若以此为据处罚不纯正不作为犯罪则违反罪刑原则。
二、各国对不纯正不作为犯罪的立法态度
既然不纯正不作为犯罪具有可罚性,而在刑法没有明文规定有不纯正不作为犯罪的情况下,处罚不纯正不作为犯罪又有违罪刑法定原则,因此,我国刑法典在立法上应明文规定对不纯正不作为犯罪定罪处刑的内容,从而使处罚不纯正不作为犯罪有法可依。为了在刑法典上更科学地规定不纯正不作为犯罪,确有必要考察各国对不纯正不作为犯罪的刑事立法例及立法态度。通过考察,若发现有可用的刑法立法例或可参考的立法主张,就可以将其移植过来,或借鉴其合理之处,并进行必要的立法创新。寄宿罪状之提出,即是在考察各国立法态度后受到启发而产生的立法创新思想。
从各国的刑法立法例及有关争论看,对不纯正不作为犯罪的立法态度有以几种:
(一)从罪刑法定原则出发,完全否认对不纯正不作为犯罪的处罚。持该种立法态度的国家有法国和比利时。在法国,自由主义的思想根深蒂国,与此相应,处罚不纯正不作为犯罪违反罪刑法定主义的观念得到广泛支持,所以,在法国,不纯正不作为犯罪是不可罚的。(13)
(二)采取在总则中设立一般处罚规定的方法。最近的立法例采用的都是这种方法。(14)例如,德国刑法总则第十三条对不纯正不作为犯罪的处罚规定:
“第十三条(由不作为实施)
(1)对符合刑罚法规所规定的构成要件之结果,不防止其发生者,依该法规处罚之;但以依法必须保证不发生结果且其不作为与由作为而实现法定构成要件之情形相当者为限。
(2)不作为犯之刑,得以第四十九条第一款减轻之。”(15)
(三)采用在分则中规定的方法。分则立法的大致目标可以说是把至今不纯正不作为犯罪的典型的犯罪形态个别地规定,(16)或者把不纯正不作为犯罪的犯罪形态逐个地规定。例如,关于不作为杀人的规
定,格林瓦尔德提出在杀人罪规定的后面设立如下关于防止死亡结果的规定:
“第×条(不防止死亡结果)
1、不防止人的死亡结果,且符合下列规定之一者,和导致人的死亡者视为同等。
(1)和被害人是亲子关系或是其配偶者;
(2)和被害人在生活中结为密切关系者;
(3)承担保护被害人之责任者;
(4)从事与被害人同时伴有危险之工作者;
(5)由危险行为导致发生死亡之高度盖然性者。
但是,不作为之刑罚,得依第六十五条减轻之。
2、没有阻止成年人自杀者,且其自杀基于自由决意,而决意并非由于事实之错误的情形,不予处罚。”(17)
(四)放弃考虑不纯正不作为犯罪的立法。因为立法技术上不能明确规定法定作为义务产生的根据及范围,就不能满足构成要件明确
性要求。具体对不纯正不作为犯罪的处罚应象以往那样,委托给学说,判例。(18)
笔者认为,第一种立法态度完全否认对不纯正不作为犯罪的处罚,这是不明智的,因为不纯正不作为犯罪与相对应的作为犯罪的社危害性大体相当,确有以刑罚处罚的必要。因此,这一观点是不值得赞同。
第二种立法态度主张在总则中设立一般性处罚规定,其目的是想解决违反罪刑法定原则的问题,但是,从现有立法例及理论解释来看,其规定的内容只作一般的、宣言性的原则规定,且其理论在解释上不将总则的规定作为不纯正不作为犯罪构成要件内容看待,所以,其无法使不纯正不作为犯罪的构成要件明确化,这同样有违于罪刑法定原则。
第三种态度主张在分则中规定不纯正不作为犯罪。若按这种作法就需要大规模地修改刑法典,这将会使刑法典变得过于庞大和繁杂。
庞大而繁杂的刑法典,不利于司法,也不利于普法,因此,这一立法主张也是不可取的。
第四种态度主张放弃考虑对不纯正不作为犯罪的立法,但是,前文已论证,在刑法未有明文规定的情况下,对不纯正不作为犯罪定罪处罚是违反罪刑法定原则的。
从前述四种立法态度看,它们均存在着明显的缺陷,因此,在不纯正不作为犯罪的立法问题上,我国刑事立法不能照搬其刑法立法
例,也不能不加分析就全部接受其立法观点。笔者认为,就不纯正不
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浅析行政公诉制度下行政公诉人的界定

蔡书芳
(中共西安市委党校 西安 710054)


摘要 目前,在我国建立行政公诉的制度的呼声很高,行政公诉问题在我国越来越为社会各界所关注。笔者试图从行政公诉在我国存在空间入手,对行政公诉人予以界定,以期能够对行政公诉制度下行政权和检察权的冲突有所认识和帮助。
关键词 行政公诉制度 行政公诉人 公益诉讼 行政公诉
一、我国建立行政公诉制度的意义
根据2000年2月15日颁布的《检察改革三年实施意见》,2000年开始最高人民检察院将与国家工商局等有关机关研究保护国有资产权益的检察机关的起诉方式,适时提出检察机关提出行政诉讼的立法议案,探索检察机关参与涉及国家利益和社会公共利益的行政诉讼的具体标准。在有些国家中运行良好的行政公诉制度在我国有无存在的理由呢?笔者认为在我国建立行政公诉虽然有一定的困难,但就现阶段的发展需要而言是可行的,甚至是必要的。
(一)建立行政公诉制度是现实的需要。
在行政执法的实践中,行政违法行为致使国家利益和公共利益受到损害,但是由于一些特定的行政行为没有直接的受害者或只有受益者,因此无人对违法的行政行为提起行政诉讼,违法行为得不到纠正,最终导致公共利益损害以及不特定的受害者的损
失,但是由于违法行为涉及不特定的多数人的利益,受害者不愿付出较高的诉讼成本而让他人受益。如一些地方存在的国家税收机关不依法收税,而采用讨价还价的方式“半额征税”的现象,一般意义上的行政诉讼对此是束手无策的,只能通过建立行政公诉制度来遏制这类现象。
(二)我国的行政体制决定了行政公诉的存在。
我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。根据该条规定,检察机关对行政机关的监督应是全方位的,不应限于《行政诉讼法》第64条的行政抗诉。因此,我国的检察机关作为专门的法律监督机关,必须监督、维护法律的正确执行。但应当明确的是,这种监督权最终是要通过诉讼的方式来实现。检察机关对于行政
机关行政执法过程中的不法行为,特别是损害公共利益的而又缺乏诉讼提起人的行政不法行为有权予以制止,提出建议乃至诉讼,用司法裁判的方式最终解决不法行政行为对国家利益或公共利益的损害。
(三)公民维权意识的现状亟待建立公诉制度。
随着法制建设的深入,我国公民的法律诉讼意识已有很大的发展。但我们也应当看到,现阶段行政诉讼过程中出现的“不想告、不敢告、告不了”的现象仍一定程度的存在。因此,对于自己权益受损而是否诉讼都犹豫再三的民众,而要求他们去提起公益诉讼显然是不切合实际的。因此,针对目前民众维权意识的现状,笔者认为,公益诉讼在现阶段更应该由特定的机关来实施。而根据我国现行体制,检察院行使行政公诉权是有很大优势的。从现实情况来看,行政诉讼法已经颁布了十年之久,检察机关行使行政监督权也积累不少宝贵的经验,各方面的条件已渐趋成熟。而且各地检察机关已普遍设立了行政检察机构,专门负责行政案件的监督,因此比照刑事公诉制度设立行政公诉制度是具有一定的可操作性和优势条件的。
二、行政公诉人的界定
既然建立行政公诉制度有着极其重要的意义和现实的可行性,那么接下来对行使行政公诉权的主体予以准确定位就显得尤为重要,即行政公诉人的界定问题。
行政公诉人的界定是建立行政公诉制度的一个具有前提性意义的问题,涉及到何为行政公诉的问题。笔者试图区别行政诉讼的客观诉讼的两个组成部分:公益诉讼,行政公诉之间的界限,主张将行政公诉定为于按照法律规定,当违法行政行为侵害了公共利益时,检察机关得向法院提起的行政诉讼;将行政公诉人定位为检察机关。
我国学术界关于行政公诉人的观点主要有两类,一种观点认为行政公诉人可分为三类:一是检察机关,二是特定的公益性社会团体,三是部分自治组织。另一种观点则为多数学者赞同。认为行政公诉人仅仅是检察机关,而不是社会团体或其他国家机关。在这里我们要讨论两个问题,一是特定的公益性社会团体及部分自治组织能否提起行政公诉;二是检察机关能否提起行政公诉。对于这两个问题的回答,决定了行政公诉人的界定,下文分别论述:
特定公益性社会团体及部分自治团体(下文简称特定的社会团体)能否提起行政公诉,其实又可以分解为三个子问题,一是特定的社会团体能否提起行政诉讼;二是特定的社会团体能提起何种行政诉讼;三是特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉。
首先,特定的社会团体能否提起行政诉讼?社会团体在现代社会中扮演着越来越重要的角色,社会团体作为一类主体理应具有自身的利益。从各国通行做法,社会团体、个人和法人均可以作为行政诉讼的原告。我国行政诉讼法第2条规定公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益的,有权提起行政诉讼,这里的其他组织即包括社会团体。应该说社会团体可以成为原告可以提起行政诉讼已经成为常识,社会团体能以自己的名义进行诉讼,这点已无问题。
其次,社会团体能否有资格代表其成员提起行政诉讼?这类诉讼在我国台湾地区的行政法律上称为团体诉讼。美国联邦最高法院在1963年的“改进有色人种地位全国协会诉巴顿案件”中,主张社会团体有资格主张其成员的相应的权利,但其资格要受到两个方面的限制,一是当成员的利益非常分歧,有明显的冲突时,团体不能作为其成员的代表代为诉讼;二是团体所提出要求必须由成员决定时,团体也没有资格代表成员诉讼。我国学术界对此形成了两种对立的观点,一种观点认为团体成员的利益和团体的利益是有区别的,团体成员与被诉行政行为存在着利害关系,而团体作为一个主体的利益与被诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系,因此根据行政诉讼原告资格的构成要件,社会团体不能作为原告起诉。另一种观点认为应当赋予居民、成员和消费团体以原告资格,理由是团体诉讼更经济,更有利于保障公民的合法权益,避免法院同类案件判决的不一致。我国目前立法对团体诉讼还没有作出明文规定,有些学者也主张社会团体可以为其成员起诉提供帮助。从立法的趋势来看,团体诉讼在我国成为势在必行,但这也需要相应的理论研究达到一定的深度。
最后,特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉?在现代国家,社会团体一般可以提起三类行政诉讼,一类是以自己团体的利益为由提起的行政诉讼;一类是以自己团体成员的利益为由提起的行政诉讼;最后一类是以公共利益和国家利益为由提起的行政诉讼,即我们通常所说的公益诉讼或公益诉讼。因此从现有的行政诉讼理论及各国的实践来看,社会团体可以成为一般行政诉讼的原告,公益诉讼中的原告,及社会团体中的原告但不能称为行政公诉中的行政公诉人。公诉权首次见于1808年拿破仑刑事诉讼法典,该法典第一条规定:“请求定罪科刑的刑事公诉权,专由依据法律授予这种职权的官吏行使”。我国学者认为公诉指享有追诉权的国家专门机关,为维护公共利益依法决定是否将特定的犯罪嫌疑人交付审判,支持提起的公诉及提请法院改变错误刑事判决的活动。尽管学术界对公诉的定义还不尽一致,而且对公诉界定时是从刑事法律制度上着手,但我们可以看出公诉有三个基本点:一是由特定的国家机关提起,二是以维护公共利益为目的,三是具有主动性和积极性。行政公诉尽管区别于刑事公讼,但也符合以上所列的公诉的三个基本特点。因此团体诉讼与行政诉讼是两类不同的行政诉讼,提起团体诉讼的特定社会团体并非是行政公诉人。
能否由检察机关以外的其他国家机关提起行政公诉呢?对于这个问题学界一般是略而不谈的,其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法机关职能与分工来看,立法机关,如我国全国人大及其常务委员会具有立法赋予的法律监督职能,但只能就一部分违宪事项进行审查、予以监督;行政机关可以监督,甚至制约行政机关,但这完全是内部性的,形成的制度是行政复议而非行政诉讼;法院是制约行政权力的司法部门,但其实行“不告不理”原则,是一种“消极”的制约方式,这种方式不符合行政公诉人中公诉人的角色,而且法院也不能审理自己的案件。因此,检察机关作为全国人大及其常委会授权的国家法律监督机关,理应成为行政公诉机关,检察官在代表公益方面,尤其是在司法和诉讼活动中被视为直接,当然的公益代表人,由检察机关提起行政公诉是理所当然也是符合立法精神的。
那么检察机关能否成为行政公诉人呢?匈牙利民事诉讼法第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的抗议,检察长有权从这一决定通知日起30天内向法院提起诉讼。美国联邦最高法院的判例确定以下重要的原则,“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求关心的国家事务,或涉及到国家有确保全体公民的平等权利的义务等,联邦总检察长都有权提起民事、行政甚至刑事诉讼”。英国总检察长对公共机构的越权行为,有权向法院提起诉讼,要求法院发布阻止令或作出确认判决。我国学术界对检察机关能否作为行政公诉人,具有原告资格,有两种对立的意见。一种观点认为检察机关不具有行政诉讼的原告资格,理由是由一个国家机关对另外一个国家机关提起诉讼是荒唐的,是不合逻辑的。也有学者对行政公诉提起了疑问,认为对于以国家机关损害公共利益而提起的诉讼,要维护这样一种诉讼需要较高的成本,能否达到理想的那样?即使建立行政公诉制度,公诉机关能负担起责任吗?另一种观点认为应当赋予检察机关以原告资格,这也就是本文的主要观点。
界定行政公诉,行政公诉人,还有必要将公益诉讼与行政诉讼的异同寓意明确。公益诉讼可分为广义和狭义两个方面:广义上的公益诉讼是指任何人可借诉讼指摘行政措施之违法,后者仅限于一定区域范围内之居民或其具有一定特别资格者就行政活动之违法、不公或者指摘者。对于这类新型的诉讼制度,各国并无统一的名称,如日本的《行政案件诉讼法》第5条规定的公益诉讼,我国台湾地区的《行政诉讼法》第9条规定的公益诉讼。公益诉讼与行政公诉的联系主要有三个方面:一是两者均是各国对起诉资格不断放宽,甚至取消的产物。“倘若限制公民只在权利受到侵犯时才能起诉,不仅混淆了公法关系与私法关系的性质,而且过分束缚对公共机构违法行为的监督,不符合现代行政法发展的趋势”。无论是提起公益诉讼的原告还是行政公诉的公诉人,其均与被诉行政行为无直接利害关系,这与传统的行政诉讼原告资格标准是有本质的区别的,是对“法律上的利害关系”标准的突破。二是两者均属于客观之诉,其目的都是为了保护公共利益。“完整的行政诉讼制度,既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济,也应当有对国家和公共利益的救济”,公益诉讼和行政公诉都不是据于个人利益提起的行政诉讼,而是立于“行政监督的地位,监督行政法规之客观公正的运用”,“以确保行政的客观合法性或维护公共利益为目的”。三是行政公诉和民众公诉的衔接问题,行政公诉是对重要公共利益受损害时所提出来的诉讼,其提出并不以公益诉讼的提起为限,也不因为一般意义上的行政诉讼提起为限。当行政公诉已经提起后,一般情况下不应再提起公益诉讼,此时以行政机关明显的徇私舞弊、滥用职权为例外情形。
公益诉讼与行政诉讼的区别在于:一是启动诉讼程序的主体不同。公益诉讼的提起主体是公民或社会团体,是属于“私人主体”;而行政诉讼的公诉人为检察机关,其是国家的法律监督机关,具有明显的“公”的性质。二是涉及的“两造关系”不同。公益诉讼中的“两造”与一般的行政公诉并无不同,都是个人或社会力量对国家的抗议,尽管一般的行政诉讼中也涉及到司法权对行政权的监督制约,但其主要是一种公民权利对国家权力(行政权)的抗争,从这个角度讲,公益诉讼更接近于一般的行政诉讼。而行政公诉的“两造关系”是国家检察权对国家行政权的监督和制约,在行政公诉关系中形成了由国家机关(司法机关)根据国家机关(检察机关)的起诉,对国家机关(行政机关)进行监督制约的关系。实际上行政权在此遭受到双重权力的制约,尽管这时显然增加了诉讼成本,但对保证和监督行政权的良好运行,特别在行政权极度膨胀,极易被滥用的情形下,具有显著的效果,如果说“行政诉讼制度以制约行政权力为中心内容,是权力制约理论最重要最为现实的实践”,那么行政公诉是权力制约理论在行政诉讼中的一种更为鲜明的表现形式。三是行政公诉中由于是由国家权力对抗国家权力,极易形成“势均力敌”的态势,而公益诉讼中行政机关根据于行政权还是要比公益诉讼的提起方更为强大。因此相比而言,行政公诉更能起到积极纠正行政违法的作用。
三、结语
行政公诉制度是法律制度发展中的一次伟大的创举,它对于依法行政,避免国家利益和公共利益受损具有积极的意义。在这项制度当中检察权与行政权站在了截然对立的位置。如何在现有的体制,充分发挥检察机关的行政执法监督权无疑是具有现实意义的。因此,应当尽快建立行政公诉制度,准确界定行政公诉人的权属,以其更好保护国家和公民双方的权益。
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关于印发蚌埠市政务公开考评暂行办法的通知


蚌政办〔2008〕104号

各县、区人民政府,市政府各部门、各有关单位:
《蚌埠市政务公开考评暂行办法》已经市政府同意,现印发给你们,请遵照执行。



二○○八年十一月二十一日



蚌埠市政务公开考评暂行办法

为切实保障人民群众的民主权利,加强对行政权力的监督,促进全市政务公开工作的深入开展,根据《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省政务公开考评暂行办法的通知》(皖政办〔2008〕48号)精神,结合我市实际,制定本办法。
一、考评范围
市辖各县、区人民政府,市政府各部门、各直属机构,各垂直管理单位。
二、考评原则
坚持客观公正、民主公开、注重实效、促进工作的原则。
三、考评项目
(一)组织领导
落实组织领导;明确机构和人员负责政务公开日常工作;有必要办公经费和办公场所;领导机构认真履行督促指导职责。
(二)政务公开
1.行政权力透明运行。清理、确认并公示法定行政权力;编制并公布行政权力目录;绘制、公布行政权力运行流程图;开展电子政务,推进行政权力网上运行,支持配合网上电子监察系统建设。
2.“一站式”服务。审批项目、面向社会公众的便民项目进入行政服务中心公开办理;落实首席代表制度;推进“行政审批权相对集中改革”;推进窗口标准化建设;拓展服务领域,优化内部运行流程,改善软硬件环境,打造政府综合服务平台。
3.办事公开。推进公共企事业单位办事公开;规范招投标、政府采购、土地出让和产权交易等行为;推进单位财务、干部任用、考核奖惩等内部事务公开。
4.示范点建设。开展政务公开、办事公开示范点创建活动;制定示范点建设实施细则;发挥示范点带动辐射作用。
(三)政府信息公开
1.主动公开。及时发布和更新政府信息指南和目录;明确主动公开工作程序;做好应公开尤其是重点公开的政府信息发布工作;建立虚假或不完整信息澄清机制。
2.依申请公开。规范编制、及时更新依申请公开指南和目录;明确依申请公开工作程序、并在规定时限内回复。
3.发布协调。建立政府信息发布协调机制;发布涉及其他行政机关的政府信息,事先沟通、确认;公开可能影响第三方合法权益的政府信息,书面征求第三方意见。
4.保密审查。建立政府信息发布保密审查制度;在信息形成或者公文制作过程中增加公开方式审查程序;无以保密为由拒不履行信息公开义务情形;无泄密行为。
5.年度报告。规范编制并及时公布政府信息公开工作年度报告;年度报告报送同级或上一级政府信息公开主管部门。
(四)公开方式
确定政府网站(蚌埠政府信息公开网)作为政府信息发布主渠道;完善宣传橱窗、明白卡、新闻媒体、政府热线、新闻发布会等传统公开方式;积极探索社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听政府有关会议等公开形式;在档案馆、公共图书馆和行政服务中心设置政务(政府信息)公开查阅点,市直政府信息公开一级编码单位在办公地点的适当场所设置查阅点。
(五)监督保障
建立政务公开工作考核、社会评议和责任追究制度;构建并完善群众利益诉求受理办理机制;加大政务公开宣传力度;开展和参加学习培训,加强政务公开队伍和岗位工作能力建设;及时发布、报送政务公开工作动态信息。
四、考评标准、方式和程序
(一)评分标准
实行百分制量化标准,考评项目(分项)没有扣分因素即得分;无该项目内容的,得该项目的综合平均分。
(二)考评方式
自评、网上测评和考核相结合。
(三)考评程序
政务公开考评实行分级负责制。市政务公开领导小组负责全市政务公开考评工作的组织领导,市政务公开领导小组办公室负责组织县(区)政府、市政府部门及垂直管理单位的考评;各县(区)政务公开领导小组负责组织本级政府部门和乡(镇)、街道的考评;市、县各部门所属的公用事业单位的考评,分别由市、县政务公开办公室和公用事业单位主管部门共同考评确定。
市直单位考评具体步骤是:市政务公开领导小组对政务公开年度考评工作作出部署;被考评单位对照考评项目及评分标准进行自评;市经济信息中心网上测评;市政务公开办公室会同有关单位进行考核。
按照自评占20%、网上测评占40%、考核打分占40%的比值确定考评成绩,考评结果报市政务公开领导小组审定。
各县(区)参照市直做法,负责本辖区参评单位的考评工作。
五、考评结果运用
(一)考评所得分值按规定折算,纳入“效能建设”、“政行风评议”、“政府目标”考核设定的分值中。
(二)按考评得分进行分类排序,并以适当的形式予以通报。
(三)垂直管理单位的考评结果,由市政务公开领导小组办公室函告其上级主管部门。

附件:1.各县(区)政务公开考评标准

2.市直单位政务公开考评标准




附件1

各县(区)政务公开考评标准



考评项目
分 项



评分标准

组织领导

(15分)
落实组织领导
4
成立县、区政务公开领导小组,确定成员职责。确定政府信息公开主管部门。(有文件)

明确工作机构
4
设立政务公开领导小组办公室,负责推进、协调本辖区政务公开日常工作。明确政府信息公开工作机构。(有文件)

有必要工作人员、办公经费和办公场所
4
工作人员、办公经费、办公场所适应工作需要。

领导机构认真履行督促指导职责
3
有政务公开年度计划、目标、措施及组织实施办法。定期召开领导机构会议或专题会,研究落实工作措施,解决实际问题。

政务

公开

(25分)
行政权力透明运行
开展清理、确认、公示行政权力,组织编制行政权力目录工作
2
明确不得行使未经法律规定或未经公示的行政权力,不得行使未编入目录的行政权力。(有文件)

部署绘制、公布行政权力运行流程图工作
2
有部署文件。

加强电子政务,推进行政权力网上运行及电子监察系统建设
2
有推进行政权力网上运行的要求和措施。













审批及面向公众的便民服务项目进入行政服务中心公开办理,实行首席代表制度
3
除经批准外,审批项目一律进中心办理;面向公众的便民服务项目原则上进中心办理;首席代表有现场办理权、协调权、督办权。通过多种方式公开项目名称、设立依据、申报条件、申报材料目录、办理程序、承诺期限、收费标准等内容。

推进“行政审批权相对集中改革”
3
积极做好“两集中、两到位”改革准备工作。

推进窗口标准化建设;拓展服务领域,优化内部运行流程,改善软硬件环境,打造政府综合服务平台


2
有窗口标准化建设文件,窗口有告知单、服务指南、格式文本等资料;有打造政府综合服务平台的设想或措施。


办事公开
推进公共企事业单位办事公开
2
认真贯彻《安徽省人民政府办公厅关于推进公共企事业单位办事公开的意见》(皖政办[2007]48号),明确重点领域、重点行业范围,有部署、措施、保障。

规范招投标、政府采购、土地和产权交易等行为
4
各行业主管部门与所属招投标和采购等代理机构脱钩;建立统一的招投标(采购)服务平台;规范行业监管和交易行为。


推进单位财务、干部任用、考核奖惩等内部事务公开
2
已实施并有相应制度规范。

示范点建设
开展政务公开、办事公开示范点创建活动,制定示范点建设实施细则,发挥带动辐射作用
3
有部署或创建方案及相应措施保障;有示范点建设标准文件;示范点在工作机制、公开内容、公开形式上形成自己的特色和亮点。



政府信息公开

(25分)
主动公开
推进并规范编制和更新政府信息主动公开指南、公开目录
3
有推进本辖区编制和更新政府信息主动公开指南、公开目录举措,规范编制和更新政府信息主动公开指南、公开目录。

规范主动公开工作程序
3
有相关文件资料。

做好重点公开的政府信息发布工作
3
明确重点公开的政府信息范围,有及时公开保障措施。


建立虚假或者不完整信息澄清机制。
2
有制度方案。

依申请公开
推进并规范编制和及时更新政府信息依申请公开指南、公开目录
3
有推进本辖区编制和更新政府信息依申请公开指南、公开目录举措,规范编制和更新本单位政府信息依申请公开指南、公开目录。

明确依申请公开工作程序
2
及时在政府网站和相关查阅场所公布。

利用行政服务中心等场所受理申请, 在规定时限内回复
2
明确受理场所、机构、人员, 有归档制度,卷宗有明确回复时间。

发布协调
建立政府信息发布协调机制。发布涉及其他行政机关的政府信息,经沟通、确认;公开可能影响第三方合法权益的政府信息,经书面征求第三方意见


3
通过政府信息公开渠道公布协调机制运行程序,有征求意见文书档案。

保密审查
建立政府信息公开保密审查制度,在信息形成或者公文制作中增加公开属性审查程序,积极履行保密审查职责




2
明确保密审查的职责分工、审查程序和责任追究内容,发挥保密工作机构的作用;无以保密为由拒不履行信息公开义务情形;无泄密行为。

年度报告
及时、规范编制政府信息公开年度报告,并报送同级或上一级政府信息公开工作主管部门
2
政府信息公开工作年度报告内容全面完整,每年1月31日前公布并报送。

公开方式

(20分)
加强政府网站建设
8
确定蚌埠政府信息公开网作为政府信息发布主渠道,在政府网站显著位置设置链接。

完善宣传橱窗、明白卡、新闻媒体、政府热线、新闻发布会等传统公开方式
5
在具体落实或操作方法上有所创新。

积极探索通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听政府有关会议等公开形式
5
在具体落实或操作方法上有所创新。

在国家档案馆、公共图书馆或行政服务中心设置查阅点
2
查阅点应设置指示牌和使用须知,配备专用上网查阅设备,并指定人员进行维护,免费向公众开放。

监督保障

(15分)
建立政务公开工作考核、社会评议和责任追究制度
3
有制度规范文件,并公开发布。

构建并完善群众利益诉求受理办理机制
3
规范调查处理投诉举报,有受理、查处、反馈文书记录;积极履行行政复议、行政诉讼义务,有行政复议、行政诉讼案件的,应有规范完整案卷;依法追究违法违纪人员责任。

开展政务公开学习培训,加强政务公开队伍和岗位工作能力建设
3
有政务公开队伍建设安排及提高岗位工作能力的学习、培训、交流等举措;人事部门把政务公开列入公务员培训和考核的重要内容。

加大政务公开宣传力度
3
运用多种媒介宣传政务公开工作,积极开展政务公开实际效果调查活动,有实际效果和社会反映取得新进展的证明或说明材料。

及时报送政务公开工作动态信息
3
积极向市政府信息公开主管部门和有关方面报送政务公开动态信息;政务公开动态信息被省或市政务公开简报或政府信息公开网站等采用。







附件2

市直单位政务公开考评标准



考评项目
分 项
分值
评分标准

组织领导

(15分)
落实组织领导、工作机构
5
成立政务公开领导小组,明确政务公开日常工作机构。(有文件)

有必要工作人员、办公经费和办公场所
5
工作人员、办公经费、办公场所适应工作需要。

领导机构认真履行督促指导职责
5
有政务公开年度计划、目标、措施及组织实施办法, 定期召开领导机构会议或专题会,研究落实工作措施,解决实际问题。

政务

公开

(25分)
行政权力透明运行
清理、确认、公示行政权力, 编制权力目录
3
有公示材料,明确不得行使未经法律规定或未经公示的行政权力,不得行使未编入目录的行政权力。

绘制、公布行政权力运行流程图
3
有流程图材料。

加强电子政务,推进行政权力网上运行及电子监察系统建设
2
有推进行政权力网上运行新举措。


一站式服务
审批及便民服务项目进入政务中心办理 ,推进首席代表制度
3
除经批准外,审批项目一律进中心办理;便民服务项目原则上进中心办理;授予首席代表现场办理权、协调权、督办权。

审批项目公开办理
3
通过印制告知单等方式公开项目名称、设立依据、申报条件、申报材料目录、办理程序、承诺期限、收费标准等内容。

推进窗口标准化建设;拓展服务领域,优化内部运行流程,改善软硬件环境,打造政府综合服务平台


2
窗口有告知单、服务指南,格式文本资料;有打造政府综合服务平台的设想或措施。

办事公开
推进公共企事业单位办事公开
2
认真贯彻《安徽省人民政府办公厅关于推进公共企事业单位办事公开的意见》(皖政办〔2007〕48号),明确重点领域、重点行业范围,有部署、措施、保障。

规范招投标、政府采购、土地和产权交易等行为
3
各行业主管部门与所属招投标和采购等代理机构脱钩;推进建立统一的招投标(采购)服务平台;规范行业监管和交易行为。

推进单位财务、干部任用、考核奖惩等内部事务公开
2
已实施并有相应制度规范。

示范点建设
系统内开展政务公开、办事公开示范点创建活动
2
有部署或创建方案及相应措施保障,发挥带动辐射作用。

政府

信息

公开

(25分)
主动公开
及时规范编制和更新政府信息主动公开指南、公开目录
3
及时在政府信息公开网站和相关查阅场所公布。

明确主动公开工作程序
3
有相关文件资料。

做好重点公开的政府信息发布工作
3
明确重点公开信息范围,有及时公开保障措施。


建立虚假或者不完整信息澄清机制
2
有制度方案。

依申请公开
规范编制和及时更新政府信息依申请公开指南、公开目录
3
及时在政府信息公开网站和相关查阅场所公布。

明确依申请公开工作程序
2
及时在政府网站和相关查阅场所公布。

利用本行政机关或行政服务中心等便民场所受理申请, 在规定时限内回复
2
明确受理场所、机构、人员, 有归档制度,卷宗有明确回复时间。

发布协调
建立政府信息发布协调机制。发布涉及其他行政机关的政府信息,经沟通、确认;公开可能影响第三方合法权益的政府信息,经书面征求第三方意见
3


通过信息公开渠道公布协调机制运行程序, 有征求意见文书档案。


保密审查
建立政府信息保密审查制度,在信息形成或者公文制作中增加公开属性审查程序,积极履行保密审查职责
2




明确保密审查的职责分工、审查程序和责任追究内容,发挥保密工作机构的作用;无以保密为由拒不履行信息公开义务情形;无泄密行为。


年度报告
及时、规范编制政府信息公开年度报告,年度报告报送同级或上一级政府信息公开主管部门


2
政府信息公开年度报告内容全面完整,每年1月31日前公布并报送。

公开方式

(20分)
加强政府网站建设
8
充分利用政府信息公开网发布信息;在门户网站显著位置设置链接。

完善宣传橱窗、明白卡、新闻媒体、政府热线、新闻发布会等传统公开方式
5
在具体落实或操作方法上有所创新。

积极探索通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听有关会议等公开形式
5
在具体落实或操作方法上有所创新。

设立公共查阅室、资料索取点、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息
2
公开政府信息场所、设施应设置指示牌和使用须知,并指定人员进行维护,免费向公众开放。

监督保障

(15分)
建立政务公开工作考核、社会评议和责任追究制度
3
有制度规范文件,并公开发布。

构建并完善群众利益诉求受理办理机制
3
规范调查处理投诉举报,有受理、查处、反馈文书记录;积极履行行政复议、行政诉讼义务,有行政复议、行政诉讼案件的,应有规范完整案卷;依法追究违法违纪人员责任。

开展政务公开学习培训,加强政务公开队伍和岗位工作能力建设
3
有政务公开队伍建设安排,积极开展政务公开学习、培训、交流活动,把政务公开列入公务员年度考核重要内容,努力提高岗位工作能力。

加大政务公开宣传力度
3
运用多种媒介宣传政务公开工作,积极开展政务公开实际效果调查活动,有实际效果和社会反映取得新进展的证明或说明材料。

及时报送政务公开工作动态信息
3
积极向市政府信息公开主管部门和有关方面报送政务公开动态信息;政务公开动态信息被省或市政务公开简报或政府信息公开网站等采用。