自然垄断及行业改革的思辩与法律规制

[摘要]：随着社会的发展，自然垄断理论在不断变化，自然垄断行业也在不断的改革。中国正在经历一场大范围的自然垄断产业改革。从自然垄断产生与发展的理论角度讲，我国目前分拆的改革模式并不科学。自然垄断行业的健康发展关键取决合理地法律规制。
[关键词]：自然垄断 自然垄断行业 分拆模式 法律规制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance


虽然我国从上个世纪九十年代就开始对自然垄断中的一些行业进行了改革，但从改革取得的现阶段成果来看，其并不令人满意。社会各界要求对自然垄断行业的全面改革的呼声仍然与日俱涨。中国自然垄断行业需要改革，但它必须是一场理性的改革。因此，我们必须全面认识自然垄断。

一、自然垄断的概述
〈一〉自然垄断的定义
自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。 但到上个世纪80年代，西方经济学对自然垄断的认识发生了重大的变化。1982年，鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又译为次可加性、劣可加性）重新定义了自然垄断 。假设在某个行业中有X种不同产品，Y个生产厂商，其中任何一个企业可以生产任何一种或者多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业的成本就是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均成本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。平均成本下降是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。 新定义扩大了自然垄断的范围，它不仅包括传统的自然垄断即强自然垄断，还包括了所谓的弱自然垄断。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。这是社会进步的客观反映。
〈二〉自然垄断的理论基础
经济学理论基础。西方自然垄断理论从产生到发展大概经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。从总体上推进了社会对自然垄断的认识。
第一、规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可以随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。
第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济（economies of scope）的产业也可产生自然垄断。对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
第三、成本次可加性。这是产生自然垄断新的基础。1982年，美国著名经济学家夏基（Sharkey）、鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）与威利格（Willig）等人认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其成本的劣加性（Subadditivity）。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断理论的变革，从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。我国的学者对之基本持赞同和认可的态度。
法学理论基础。经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，法学尤其是经济法则从更为广阔的视野进一步对自然垄断作了深层次的思考，提出了自己的见解。
第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私立才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与发展。人的社会属性决定了法律本位发展的最终方向。从国家本位到个人本位，再到社会本位的迁移，演绎了社会文明进步的脉络。社会本位的潜在或者正式确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必须考虑社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了所有本位的法律，我们必须客观的承认自然垄断是社会本位（包括潜在与显现）在法律领域深层次作用的产物。
第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的竞争可能带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。
第三、现代经济法价值决定。可持续发展的社会整体效益是现代经济法的价值 ，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可持续发展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的融合为一体，使经济法的价值呈现很明显的现代化特征。在可持续发展的社会整体效益的价值的指引下，社会在考虑多方面综合因素基础上对自然垄断做出了肯定性的评价，给予其合法的社会地位。
〈三〉自然垄断的特征
一是效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率的实现。
二是呈现网络经济特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。
三是资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所形成的企业资产也难以改为其他用途。
四是产品的日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必须资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。
目前我国社会上还普遍存在着对自然垄断与行政垄断、行政性垄断认识模糊不清的问题。很多人将行政垄断、行政性垄断与自然垄断混为一谈。 这不仅影响国家相关政策的实施，而且严重影响了我国的产业改革。正如我们在前言部分阐明的观点：中国的自然垄断行业需要一场改革，但它必须是一场理性的改革。理性的前提是对事物有正确全面的认识。因此有必要在此指明自然垄断与行政性垄断、行政垄断的区别所在。
自然垄断与行政性垄断的区别比较明显，主要有：（1）产生的原因不同。自然垄断的产生原因主要在于经济效率或者效益，而行政性垄断则是行政机关或者其授权的组织滥用行政权力所造成的；（2）法律性质不同。自然垄断由于它存在相当的积极性，大多数国家在立法上给予其豁免肯定它的合法地位。行政性垄断是我国经济体制转轨时期的特殊产物，其本质是借行政权力行市场行为，它违背了依法行政原则，因此是非法的；（3）影响不同。自然垄断往往带来效率经济增加社会总体福利，而行政性垄断则不仅容易导致行政腐败的出现，更会造成市场竞争机制的扭曲。
由于自然垄断与行政垄断在形式上具有某些相似性，因此二者的区别并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩盖他们的区别。自然垄断与行政垄断还是存在很多的区别，例如：（1）从概念上讲，自然垄断是由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱；行政垄断，又称国家垄断，它是指国家从有利于国民经济全局发展的目的出发，对某些部门和国有自然资源实行独占。（2）从产生的主导因素上讲，自然垄断主要在于经济效益；行政垄断主要并不在于经济效益而或在于安全如军工业或在于对资源的控制需要如烟草行业等其它因素。（3）从经济运行上看，自然垄断往往要依赖一定的产业网络才能正常进行；而行政性垄断并不具有网络经济的特征，因此它可以采取多渠道输送产品。（4）从产品的必须性上看，自然垄断产业提供的为日常生活必须品，但从行政垄断存在的领域所提供的物品绝大部分是非日常必须的。因此自然垄断不等于行政垄断，必须科学的加以区别二者。
〈四〉自然垄断的认定标准与范围
“那些行业是自然垄断？”与“那些行业实行自然垄断？”是两个不同的问题。前者是关系到自然垄断的判断标准问题，它不仅具有对现实市场结构的实然判断功能，更具有对自然垄断范围的应然判断功能；后者则是自然垄断存在的范围问题，通常是应然的探讨与分析。通过前面对自然垄断的概念、理论基础与特征的分析，我们对自然垄断的判断标准和产业范围基本应该有了一定的认识与把握。
对于自然垄断的判断标准，笔者认为首先，该行业现成的市场结构为只有一个或者几个提供相似或相同产品的卖者。换句话讲，就是该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。其次，形成上述市场结构的主要根源在于经济效率的优先考虑。第三，一个国家的法律对之必须持肯定的态度，包括明示和默示的肯定。通过与上述所例的标准对照，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输（包括铁路、城市交通、海港、水运和机场）、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。
在考虑产业自然垄断这个问题时，应注意以下两点：
第一、自然垄断具有发展性。自然垄断的行业不是固定不变的，它是处于相对时间内不断变革的状态。根据自然垄断存在的时间与变化速度来讲，它可分为永久和暂时的自然垄断两种情形 。永久和暂时自然垄断最重要的区别是，永久自然垄断的长期平均成本（LRAC）随产出增加连续地下降。无论市场需求多大，单个企业都能以最小的成本生产。暂时自然垄断的长期平均成本（LRAC）下降到某一点时就变成固定不变。永久自然垄断是一种少有的事情，暂时自然垄断更为常见。影响自然垄断发展的因素主要有两个：一是市场需求，市场需求规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规不能满足市场的有效需求，从而使自然垄断行业失去自然垄断性；市场规模的长期萎缩也可以使原先为竞争性的市场变成为一个自然垄断的行业。二是技术的进步，科学技术的突飞猛进发展，可以使得原来的某些自然垄断行业失去了自然垄断的特点；技术进步能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性。
第二、并非自然垄断行业的业务都是具有自然垄断性。自然垄断性的一个重要特点就是规模经济。而产生规模经济的一个重要原因就在于自然垄断行业的网络经济特征。市场需求量越大,网络供应系统所形成的庞大的固定成本就能越为广泛地分散到每一单位产品上而产生规模经济效益。因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要集中在那些固定网络性操作业务领域,如电力、城市暖气、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。其他领域的业务则可以归为非自然垄断性业务。可以合理的引进市场竞争机制。如我国目前的电力改革——厂网分开，将电力行业的发电业务划归为自然垄断行业的可竞争性业务，不同的发电公司可以相互竞争发电上网。针对自然垄断行业中业务的垄断性与可竞争性的不同特点,政府可以有区分地实行不同的管制政策,这样不但保证了自然垄断的规模经济效益，同时也兼顾了市场竞争机制在自然垄断行业中应有的作用,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的经营效率。

二、自然垄断行业的改革
〈一〉改革的指导思想。
针对社会很高的改革呼声，目前，我国政府已经着手对一些自然垄断的行业进行改革，有的已经基本改革完毕如电信；有的正在紧张的策划当中如铁路。从改革的内容上来看，改革所采取的方法基本上是分拆。这一点不得不应该引起人们的注意与思考：自然垄断行业的改革出路就只有分拆吗？综合考察世界各国对自然垄断行业的改革方法，我们不难得出答案是否定的。从自然垄断产生的根源角度来看，单纯的分拆是行不通的。而且中国的自然垄断行业一般是我国国民经济的命脉，事关国计民生，所以对自然垄断产业的改革应该慎重研究，谨慎进行。对自然垄断行业的改革应该坚持以下几个指导思想和基本原则。
第一、实事求是对症下药。改革的途径与方式是多种多样的，究竟采取何种改革措施关键要取决于当前需要改革的对象存在那些问题。改革者应通过科学的研究来分析与发现问题的症结所在，然后对症下药采取合理有效的措施进行，切不可采取一刀切的做法。应该承认，目前我国的自然垄断行业确实存在问题，需要通过改革来加以解决和完善。但从我国自然垄断存在的主要问题来看，问题并不在于自然垄断行业的自然垄断而关键在于产业的管理制度问题尤其是由政企不分所引发的问题。因此改革的重点在于对垄断企业的相关管理制度的改革，而不是简单的进行分拆。简单的分拆并不能解决自然垄断存在的问题，最多只是改变了不完全竞争市场的类型而已。石油石化行业的改革结果就明显地验证了这一点。石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益。所以，我们应该理性的采取改革措施。
第二、效率优先兼顾公平原则。我国还是个发展中国家，发展经济仍然是我国的第一头等大事。当经济增长成为一种主导的需要时，效率应被优先考虑 ，同时也采取合理措施兼顾社会公平。自然垄断行业一般具有明显的网络经济的特征，它通过相应的产业网络为社会提供产品和服务。按照麦特卡尔夫定律(Metcalfelaw)，网络价值等于网络节点数的平方，网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长。因此，自然垄断产业首先要求通过对市场的垄断来饱和自己网络空间以实现产业长期成本的下降；其次是通过生产与产业网络相关的产品减少社会交易成本达到范围经济效益。正是自然垄断行业的这些特征与属性往往要求它全程全网联合作业和统一兼容性，保持垄断结构。产业组织芝加哥学派早已指出：如果市场上竞争者过多，不利于规模经济的利用或者经济效益的提高，就应允许通过竞争、兼并拉推动市场集中。 现代产业组织理论所倡导的效率标准进一步促使社会对垄断有了新的认识：垄断未必反竞争，而可能是高效的结果，只要垄断主体不滥用垄断地位，社会就应该尊重它的既有地位。这一观点不仅首先肯定了效率，同时也兼顾了社会公平，对我国的产业改革具有很现实和重大的启发意义。如果我们忽视经济发展规律，人为的干涉合理的经济运行，那必将遭到自然经济规律的惩罚。不仅可能导致消费者福利的减少，也可能使得自然垄断行业处于亏损甚至破产的境地，产生巨大的社会无谓损失，影响社会的正常发展。美国电信产业改革就是很好的一例。
第三、国际竞争原则。随着全球化的不断发展与进步，一个国家的企业所面临的竞争并不再仅仅局限在本国范围内，而逐步扩大到世界范围内即国际市场的竞争。正是在这一历史的背景下，上个世纪八十年代掀起了一场企业兼并的浪潮，各国纷纷通过企业合并来打造经济航空母舰以提高国际竞争力。这看起来似乎与单个国家的反垄断法的发展趋势不太协调，其实它是市场竞争背景变化的必然结果。我国已经加入WTO并承诺市场对外开放，中国的企业必将面临一场竞争的风暴。与西方发达国家的企业相比，客观而言，目前我国的企业规模还是很小的，并不足以抵抗外国大企业的市场竞争。国际背景的变化所要求我们做的是合并企业与改善企业管理制度而不是简单分拆。对自然垄断行业的分拆式改革只是考虑国内市场的情况，而没有考虑国内市场国际化的情景。这是与社会现实的客观发展需求是不相称的。我国自然垄断行业分拆式的改革所带来的并不是国内有效的市场竞争而是国外企业在中国市场上的垄断。
〈二〉改革现状概述
上个世纪九十年代中国联合通信有限公司的成立，标志着中国对传统的自然垄断产业的改革开始拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在形式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
电信业：经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位(ISP)已有300多家，互联网信息内容提供商(ICP)有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。
民航业：目前我国共有23家民航公司，规模较大的有十家，它们为中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司、中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中国国际航空公司最大；其余的的13家规模都比较小，其中山西航空公司规模最小。
电力业：根据厂网分开的改革思路，目前我国电力市场结构大概为：2家电网公司，4家辅业集团公司和5家发电集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。
〈三〉改革总体评价
教育部


中共教育部党组关于深入学习贯彻胡锦涛总书记在中央政治局第二十六次集体学习重要讲话精神的通知

教党[2011]5号


各省、自治区、直辖市党委教育工作部门、教育厅（教委），各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），部属各高等学校党委：

　　2月21日，中共中央政治局就优先发展教育、建设人力资源强国问题进行第二十六次集体学习。胡锦涛总书记发表重要讲话，强调面向未来，要增强紧迫感和责任感，坚持把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的基本要求，推动教育事业科学发展，办好人民满意的教育，实现教育和经济社会协调发展，充分发挥教育在党和国家事业中的基础性、先导性、全局性地位和作用。这是胡锦涛总书记继去年7月13日在全国教育工作会议上重要讲话之后关于教育工作的又一篇重要讲话，充分体现了党中央对教育事业的高度重视和亲切关怀。各级教育部门和各级各类学校要认真学习，深刻领会，全面贯彻落实。现就有关要求通知如下：

　　一、加强学习宣传，把思想和行动统一到中央的要求和部署上来。各级教育部门和各级各类学校要深入领会和准确把握胡锦涛总书记重要讲话的精神实质，进一步统一思想，凝聚共识，坚定信心。要深刻把握胡锦涛总书记强调的加快教育改革和发展，推动教育事业科学发展的要求，进一步增强贯彻落实教育规划纲要的紧迫感和责任感；深刻把握胡锦涛总书记提出的做好当前教育改革和发展工作的“四个着力”，认真落实优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的工作方针，切实把教育规划纲要全面落实好；深刻把握胡锦涛总书记提出的加强和改进对教育工作领导的要求，提高推动教育事业科学发展的能力和水平。

　　各级教育部门和各级各类学校要将学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话精神与全面落实教育规划纲要紧密结合起来，对全国教育工作会议精神和教育规划纲要进行再学习、再宣传、再动员，准确理解新时期教育改革发展的指导思想、工作方针、战略目标和战略主题，深刻把握教育规划纲要提出的新思想、新理念、新部署。要将学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话精神与深入开展创先争优活动紧密结合起来，在贯彻落实教育规划纲要中争科学发展之先，创校园和谐之优。要将学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话精神与本地区、本单位实际紧密结合起来，把教育规划纲要确定的全国性目标具体化为本地目标，把纲要的思路细化为本地的政策措施，把别人的成功经验转化为本地的有效举措。

　　各级教育部门和各级各类学校要周密部署，系统安排，制订切实可行的学习宣传方案。要采取学习培训、座谈研讨、专家解读等多种形式，使广大干部师生全面了解，普遍知晓。各级领导干部尤其要学在前面、用在前面，切实发挥模范带头作用。要充分发挥报刊、电视、网络等各类媒体的作用，宣传胡锦涛总书记重要讲话精神，宣传各地全面落实教育规划纲要的思路、举措、方案，宣传教育战线感人事迹，推动形成全党全社会重视、关心和支持教育改革发展的良好局面。

　　二、认真按照“四个着力”的要求，全面落实教育规划纲要。胡锦涛总书记在讲话中提出，做好当前教育改革和发展工作，要着力提高人才培养水平，着力深化教育体制改革，着力推进教育内涵式发展，着力建设高素质教师队伍。各级教育部门、各级各类学校要认真按照胡锦涛总书记“四个着力”的要求，注重整体推进，重点突破，通过重点突破带动全局工作发展。当前，要认真做好四方面工作：

　　1．稳步实施国家重大教育发展项目。各地要根据本地教育事业发展的需要，统筹协调规划项目布局，统筹项目建设内容，统筹已有项目与新增项目，把握好各项目的启动时机和建设规模。要突出制度建设，突出标准建设，通过项目的设计实施，逐步形成依靠制度、依靠标准推动工作的长效机制。要加强评估考核，强化对重大工程项目和惠民资金的监管，确保项目进度、质量和效益。

　　2．认真开展国家教育体制改革试点。要加强顶层设计，进一步细化完善改革试点实施方案，进一步明确改革的路线图和时间表。要完善专家咨询机制，及时研究和妥善处理改革中出现的新情况、新问题，确保改革的正确方向。要加强分类指导，充分尊重和鼓励各地各校的改革首创精神，因地制宜、因校制宜，从实际出发、实事求是。

　　3．努力解决人民群众关心的教育热点、难点问题。要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，强化能力培养，创新人才培养模式，培育学生的主动精神和创造性思维。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，促进城乡、区域教育协调发展。要及时研究和解决群众关心的热点问题，着力破解 “入园难”，切实减轻中小学生过重课业负担，着力化解“择校热”，认真解决好进城务工人员随迁子女入学、职业院校和高校毕业生就业等问题，让人民群众共享教育改革发展的成果。

　　4．努力建设高素质教师队伍。要把教师队伍建设作为教育事业发展最重要的基础工作来抓，加强教师职业理想和职业道德教育，加强教师培养培训工作，提高教师综合素质和业务水平，努力造就一支高素质专业化教师队伍。

　　三、切实转变职能改进作风，加强和改进对教育工作的领导。胡锦涛总书记强调，要及时研究和解决教育改革和发展的重大问题，扎实落实推动教育科学发展的政策措施和工作部署。各级教育部门要按照中央加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，切实转变职能改进作风，努力建设为民、务实、清廉的服务型机关。

　　1．提高教育决策的科学化民主化水平。重大政策出台前必须充分论证、公开听取意见，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序。要进一步加强教育政策研究和形势分析，增强工作的预见性、主动性和针对性。

　　2．转变管理方式。要强化公共服务职能，切实做好统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务。要坚决简政放权，坚持依法治教，把政府该管的切实管好，把不该管、管不好的坚决放开，克服政府缺位、越位、错位现象。要继续深化行政审批制度改革，进一步清理行政审批事项，对不适应经济社会发展和教育改革发展要求的教育类规章和规范性文件，该清理的清理，该废止的废止。

　　3．加强作风建设。要加强党性党风党纪教育，加强政风行风学风建设，加强教育系统反腐倡廉建设，严肃惩处学术不端行为，深入推进创先争优活动，提高人民群众对教育工作的满意度。

　　4．加强督查督办。要按照教育规划纲要的要求，探索建立科学有效的督查体制，健全督查督办机构和队伍，完善督查督办工作办法，建立重点工作通报制度、公告制度，接受公众的检验和监督，确保各项目标任务落到实处。

　　请各省级教育行政部门和各部属高校将学习贯彻情况及时报我部。

中共教育部党组

二〇一一年二月二十三日