关于立案监督的若干问题研究

广州市海珠区人民检察院 罗炳锋 黄定威

立案监督是指检察机关对刑事立案主体应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要刑事监督职能，既反映了依法治国的内在要求，也体现了现代民主法治的最高追求。从实践来看，检察机关履行这一职能，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题，及在保护了当事人的合法权益方面发挥了积极的作用。但不可否认的是，由于立法的、人为的、历史文化的等各种原因，监督不畅、质量不高、效果欠佳的情形仍然存在，立法意图不能很好实现，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文针对立案监督存在的一些问题进行了研究分析并探讨相关的对策。
一、关于立案监督立法现状的解构
对立案阶段的法律监督问题，我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定，《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化，而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》第87条的表述：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。从这一规定可看出，检察机关对公安机关立案监督的手段主要是一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议。
基于立法上的缺陷，导致了开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理，就仅有“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限，以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，成为开展立案监督工作的一个“盲点”。　　
二、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关，而未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行立案监督的法律条文，从而导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。首先，从《刑事诉讼法》本身的规定来看，公安机关在刑事诉讼中所涉及的职能自动包括国家安全机关、监狱、军队保卫部门以及检察院的自侦部门，也就是说该法所指的公安机关当然包括上述机关（部门）。其次，从理论法学角度上来看，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，人民法院同人民检察院、公安机关一样均享有刑事（自诉）案件的立案权，所以对人民法院的立案监督是人民检察院立案监督职责的应有之意，完全符合法律规定。只有将国家安全机关、监狱、军队保卫部门、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、规范和全面。
三、关于立案监督权限的重新设定
检察机关的立案监督工作要真正落到实处，必须通过立法赋予检察机关既有强制力保障，又有具体操作规程可遵循的、充分体现检察机关监督职能作用的刑事立案监督权。立法应赋予人民检察院在刑事立案监督活动中相应的职权主要有：
1、调查权，即有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步了解、调查与核实。
2、备案审查权，即有权审查刑事立案主体办理各类刑事案件受案、立案、破案的登记表册。
3、决定权，即有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。
4、处罚建议权，即发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出纠正违法通知进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，发出处理相关办案人员的建议权。
四、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全，易形成立案监督的空白地带。因此，明确人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”及其他刑事立案活动中的违法行为的立案监督权迫在眉睫。在这里，我们首先要注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，主要包括以下几个方面：一是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。
此外，立案监督的范围应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。在实践中尤其要重点抓好下列案件：1、刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。2、刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。3、刑事立案主体刑事立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转治安处罚或者劳动教养处理的。4、检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。5、被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。6、人民法院对公民提出的自诉案件以不属于自诉案件为理由不予立案，而公安机关又以自诉案件归法院受理为由不予受理的。
五、关于立案监督的常见难点分析
立案监督工作不可避免地遭遇各种困难、磨难甚至责难，形成一个个难点。从立案监督的工作过程、任务和效果看，这些难点可以归纳为以下方面：
一方面，立案监督线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源一是靠审查批捕、起诉案件时发现，二是主要集中在当事人举报、控告、申诉及其他信访部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。因此可以通过建立与社会各界定期联系便于反馈信息制度、建立下级院自侦、批捕部门向上级院批捕部门报送立案与不立案决定书，逮捕与不逮捕决定书等文书备案审查制度以及建立本院内部各部门特别是控申、起诉部门发现线索及时移送批捕部门的内部联动机制，以畅通线索来源渠道。
另一方面，对于检察机关立案监督的案件，受理部门与办案部门脱节。公安机关的办案部门是派出所、刑警队等，而受理立案监督案件的是公安机关的法制部门，使一些立案监督案件无法落实。二是对立而不侦、侦而不结的案件。
此外，检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在卖淫、嫖娼、拉皮条、赌博等案件的处理上比较常见。
六、加强检察机关与相关部门的协调配合
首先，公检法三机关在刑事诉讼过程中“分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。开展刑事立案监督，必须处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合。对公安机关的监督是刑事立案监督中的重点。实践证明，凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关，立案监督工作开展就顺利，反之工作就打不开局面。加强检察机关和公安机关的协调，主要通过联合制定工作规则等方法，弥补立法上的缺陷，建立良好的工作环境，推进刑事立案监督工作有效开展。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。
其次， 加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。
再次，争取党委、人大的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。
七、健全立案监督的内部工作机制
建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料（必要时可以进行调查核实），审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查；对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。
建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是，将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件进行登记。对于有问题的案件，按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知，及责令侦办的各类案件，其限定的执行期限已至，公安机关仍拒不执行的，应对案件直接立案侦查，并移交审查起诉，以纠正其违法决定，维护法律的尊严。
尝试由监所检察部门行使执行环节的立案监督权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对罪犯刑罚执行期间再犯罪的立案监督权的归属没有明确规定，但在最高人民检察院《关于重新明确监所检察部门办案范围的通知》中规定“监狱、公安机关立案侦查、移送检察机关审查批捕、审查起诉的服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件，由监所检察部门负责审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作”。既然监所检察部门有对服刑罪犯又犯罪的审查批捕权，就应当享有类似于审查逮捕部门的“立案监督权”，即监所检察部门应享有对服刑罪犯再犯罪案件的立案监督权。此外，从立案监督原则看，立案监督的原则是“依法、准确、及时、有效”，监所检察部门因业务关系与服刑罪犯接触较多，监外执行期间罪犯的活动也大多在监所检察人员的监督之下，若服刑罪犯再犯罪应当立案，而公安机关不立案的，或者不应立案而立案的，监所检察人员就能及时发现，便于及时监督，而这些便利条件是审查逮捕部门所不具备的。
八、关于设立立案监督专门机构设想
科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。
因此，设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。同时，我们可以规范以下步骤：1、刑事立案主体立案后，要将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。2、在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。3、在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道。4、建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。

山西省太原市人民政府


太原市人民政府关于印发太原市农村幼儿教师基本养老保险试行办法的通知

并政发〔2010〕9号


各县(市、区)人民政府，各有关单位：

《太原市农村幼儿教师基本养老保险试行办法》已经市政府领导同意，现印发给你们，请按照执行。

二○一○年二月十一日


太原市农村幼儿教师基本养老保险试行办法
第一章总则
第一条为促进农村幼儿教育事业健康发展，解决农村幼儿教师老有所养问题，制定本办法。
第二条农村幼儿教师基本养老保险坚持筹资标准和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应；个人和政府合理分担责任、权利与义务相对应；政府主导和个人自愿相结合、引导普遍参保；基本养老保险基金市级统筹分级管理原则。
第三条凡年满18周岁以上、在本市行政区域内农村村民委员会举办的幼儿园从事幼儿教育工作、2010年1月1日起在岗并经县(市、区)教育部门考核合格的人员，可自愿参加农村幼儿教师基本养老保险。
第四条农村幼儿教师只能在被征地农民养老保险、新型农村养老保险和本保险中选择其一参加，不得重复参保。
第五条人力资源社会保障部门负责农村幼儿教师基本养老保险政策的制定及组织实施工作；教育部门负责农村幼儿教师基本情况摸底、参保人员资格审定等工作；财政部门负责农村幼儿教师基本养老保险政府补贴资金划转和基金专户监管等工作；审计等有关部门负责基金监督相关工作。
第二章养老保险费征缴
第六条农村幼儿教师基本养老保险缴费标准为每人每月300元，由农村幼儿教师个人、县(市、区)政府、市政府按1:1:1比例分担。
第七条本办法实施时男年满60周岁（含以上）、女年满55周岁（含以上）者应一次性补缴15年养老保险费。一次性补缴有困难的，可申请减缴，但最低补缴年限不得少于5年。
本办法实施时距养老金领取年龄（男满60周岁、女满55周岁）不足15年的，累计缴费应达到15年；按年缴费，也可一次性补缴。距领取年龄超过15年的，应按年缴费。
第八条农村幼儿教师参保人员身份须经所在县（市、区）教育部门审核、公示（不得少于5个工作日）认定，呈市教育部门核准后，报县（市、区）、市人力资源社会保障部门备案。
第九条村办幼儿园按照市教育部门核准的参保人员名单到县(市、区)农保经办机构办理农村幼儿教师参保登记，并按季将保险费缴纳到县(市、区)农保经办机构。
县(市、区)农保经办机构应及时将所收保费上解市农保经办机构，由市农保经办机构统一上解市财政农村幼儿教师基本养老保险基金专户。
政府财政补贴所需资金由市、县(市、区）财政部门纳入本级财政预算，并在规定时间内按市、县农保经办机构核定的政府财政补贴金额统一划拨至市财政农村幼儿教师基本养老保险基金专户。
第十条农村幼儿教师个人不按规定足额缴费的，不享受县（市、区）、市政府缴费补贴。
第十一条农村幼儿教师基本养老保险基金不足以支付养老保险金时，由市财政部门解决所需资金。
第三章养老保险待遇
第十二条农村幼儿教师按规定缴纳养老保险费达到保费领取年龄的，经市人力资源社会保障部门核准，从到龄次月起，按月享受基本养老金待遇。
第十三条农村幼儿教师基本养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准为每人每月200元，从统筹账户中支付。男年满60周岁的个人账户养老金计发标准为个人账户全部储存额除以139；女年满55周岁的个人账户养老金计发标准为个人账户全部储存额除以170。
第十四条农村幼儿教师基本养老金实行社会化发放。市财政部门应及时按市农保经办机构用款计划申请将养老金足额拨付到市农保经办机构支出户，市农保经办机构应按时足额向领保人员发放。
第十五条农村幼儿教师参保人员解聘后被城镇用人单位录用的，经本人申请可将个人账户资金转移至录用单位社会保险账；未被城镇用人单位录用的，按规定参加新型农村社会养老保险，可将个人账户资金转移至新型农村社会养老保险账户。
第十六条农村幼儿教师参保人员离开本市的，个人账户缴费本息可一次性返还本人,终止养老保险关系。参保人员因故死亡的，个人账户本息余额一次结清，依法支付给法定继承人或指定受益人。
第十七条农村幼儿教师被判拘役及以上刑罚或劳动教养期间，中止参保缴费，县（市、区）、市政府停止缴费补贴；在此期间到达领取基本养老金年龄的，暂缓办理领取养老金手续，待服刑期满或劳动教养期满后再予办理。领取养老金人员被判处管制、拘役及以上刑罚或劳动教养期间，停发养老金，刑满和劳教期满后，经市农保经办机构审核可继续领取养老金。服刑期间养老金不予补发。
第十八条农村幼儿教师基本养老保险缴费和养老金待遇调整方案由市人力资源社会保障、财政、教育部门依据全市经济发展状况拟定，报市政府批准后实施。
第四章养老保险基金管理与监督
第十九条市财政部门在国有商业银行设立农村幼儿教师基本养老保险基金专户，对个人缴费和政府补贴进行分账核算管理。农村幼儿教师个人缴费计入个人账户，县(市、区)和市政府补贴计入统筹账户。
个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
第二十条市财政农村幼儿教师基本养老保险基金专户主要用于：接收县（市、区）农保经办机构收入户划入的养老保险资金，接收收入户暂存利息及其他收入；接收购买国家债券及兑付的本息收入、账户资金形成的利息收入及支出户转入的利息收入；根据市农保经办机构用款计划向支出户拨付养老保险金。
第二十一条县（市、区）、市农保经办机构在指定国有商业银行开设农村幼儿教师基本养老保险收入户主要用于：暂存农村幼儿教师个人缴存的养老保险费，账户利息收入，划拨资金到市财政专户。
县（市、区）、市农保经办机构在指定国有商业银行开设农村幼儿教师基本养老保险支出户主要用于：暂存市财政专户拨入的养老保险支出费用和该账户利息收入，支出资金款项（基本养老保险金支出、其他支出等），划拨账户资金利息收入到市财政专户。
第二十二条市农保经办机构负责农村幼儿教师基本养老保险业务管理规章制度、内控制度和基金稽核制度的制定和参保缴费手续复核办理、市政府补贴资金核定申报、养老金审核发放等工作。
县（市、区）农保经办机构负责农村幼儿教师基本养老保险参保登记、养老保险费征缴、县级政府补贴资金核定申报、养老金发放和参保人员档案信息管理等工作。
第二十三条虚报冒领基本养老金及违反规定挪用、侵占农村幼儿教师基本养老保险基金的，由县（市、区）、市人力资源社会保障和教育部门按照国家有关规定处理。
第二十四条市财政部门负责农村幼儿教师基本养老保险专户资金的封闭运行、保值增值、单独核算、专款专用。专户资金除购买国债和转存定期存款外，任何单位和个人不得转借、挪用、截留、挤占或擅自将资金用于任何形式的直接投资。审计部门要加强监管。
第二十五条县（市、区）、市财政部门应安排开展农村幼儿教师基本养老保险必需的工作经费。
第五章附则
第二十六条本办法由市人力资源和社会保障局、市财政局、市教育局负责解释。国家和省有规定的从其规定。
第二十七条本办法自2010年1月1日起施行。