关于印发玉溪市行政执法责任追究办法的通知
云南省玉溪市人民政府办公室
关于印发玉溪市行政执法责任追究办法的通知
玉政办发〔2006〕123号
各县区人民政府，市直各委、办、局：
为了认真推行行政执法责任制，规范和监督行政执法行为，促进依法行政，经市人民政府同意，现将《玉溪市行政执法责任追究办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二OO六年八月三十日
玉溪市行政执法责任追究办法
第一章 总 则
第一条 为了规范和监督行政执法行为，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《云南省行政执法责任追究办法》的有关规定，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政执法责任，是指行政机关、法律法规授权的组织、综合行政执法机构及其行政执法人员做出违法或者不当的行政执法行为，应当承担的责任。
前款所称的行政执法行为包括具体行政行为和制定规范性文件的行为。
第三条 本市各级行政机关、法律法规授权的组织、综合行政执法机构（以下简称行政执法机关）及其行政执法人员行政执法责任的追究，适用本办法。
第四条 行政执法责任的追究，应当遵循权责一致，惩罚与教育相结合和公平、公正、公开的原则。
第五条 县级以上人民政府统一领导本行政区域内的行政执法责任追究工作 。
县级以上人民政府和行政执法部门的法制机构具体组织、实施本行政区域和本部门的行政执法责任追究工作，并履行下列职责：
（一）对追究举报和控告行政执法责任的情况进行核查，并决定是否立案；
（二）对已立案的案件进行调查、审理；
（三）拟订行政执法责任追究决定书；
（四）监督执行行政执法责任追究决定书；
（五）拟订应当由监察、人事任免机关、司法机关处理的案件移送书；
（六）法律、法规规定的其他职责。
监察、人事等部门应当按照各自职责，做好行政执法责任追究的相关工作。
第二章 承担行政执法责任的行为
第六条 制定规范性文件违法并造成下列危害后果之一的：
（一）引起群众举报、投诉，被上级机关依法撤销的；
（二）造成群众集体性上访，社会影响恶劣的；
（三）造成行政赔偿后果的；
（四）其他严重危害后果的。
第七条 制定规范性文件不依法报送备案或者不按时报送备案的行为。
第八条 实施行政许可过程中的下列行为：
（一）不在办公场所公示依法应当公示的材料或者不公开依法应当公开的信息的；
（二）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（三）在受理、审查、决定过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（四）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；
（五）依法应当举行听证而不举行听证的；
（六）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（七）对符合法定条件的申请人不予行政许可，或者不在规定时限内作出行政许可决定的；
（八）依法应当通过招标、拍卖、考试择优等方式作出行政许可决定而未经招标、拍卖、考试，或者不根据招标、拍卖结果、考试成绩作出准予行政许可决定的；
（九）无法定依据收费或者不按照法定项目和标准收费的；
（十）对涉及不同部门的行政许可，在规定期限内不办理、延迟办理，或者办理完毕后应当及时移交其他部门而不及时移交，或者拖延移交的；
（十一）不按照规定向申请人出具相关书面凭证的；
（十二）将行政许可权违法委托给公民、法人或者其他组织行使的；
（十三）其他违反行政许可规定的。
第九条 实施行政处罚过程中的下列行为：
（一）无法定处罚依据和事实依据实施行政处罚的；
（二）委托、指派不具备法定条件的组织、人员实施行政处罚的；
（三）擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的；
（四）对当事人的同一违法行为重复处罚的；
（五）违反“罚缴分离”规定，擅自收取罚款的；
（六）对当事人进行罚款、没收财物时不出具法定部门制发的罚款、没收财物单据的；
（七）应当移交司法机关追究刑事责任而不移交的；
（八）玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；
（九）未履行法定告知义务的；
（十）依法应当组织听证而不组织听证的；
（十一）实施行政处罚显失公正的；
（十二）其他违反行政处罚规定的。
第十条 实施行政征收、征用过程中的下列行为：
（一）无法定依据、法定职权实施征收、征用的；
（二）擅自设立征收、征用项目，或者擅自改变征收、征用范围和标准的；
（三）未按照法定程序实施征收、征用的；
（四）其他违反征收、征用规定的。
第十一条 实施行政强制过程中的下列行为：
（一）无法定职权或者超越法定职权实施行政强制的；
（二）无法定事实依据实施行政强制的；
（三）违反法定程序实施行政强制的；
（四）擅自使用或者丢失、损毁被查封、扣押、冻结的财物的；
（五）其他违反行政强制规定的。
第十二条 实施行政确认过程中的下列行为：
（一）无法定职权或者超越法定职权实施行政确认的；
（二）无法定事实依据实施行政确认的；
（三）违反法定程序实施行政确认的；
（四）其他违反行政确认规定的。
第十三条 实施行政检查过程中的下列行为：
（一）无法定依据、法定职权实施行政检查的；
（二）超越法定职权实施行政检查的；
（三）非正当目的实施行政检查的；
（四）违反法定程序、时限实施行政检查的；
（五）放弃、推诿、拖延、拒绝实施行政检查职责的；
（六）隐瞒、包庇、袒护、纵容违法行为的；
（七）其他违反行政检查工作规定的。
第十四条 实施其他行政执法过程中的下列行为：
（一）违法集资、摊派费用，或者要求公民、法人和其他组织履行非法定义务的；
（二）侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的；
（三）要求公民、法人或者其他组织接受无法定依据的有偿服务，或者购买无法定依据的指定商品的；
（四）损害公民、法人或者其他组织合法权益的其他违法执法行为的；
（五）违反有关规定，截留、私分、挪用实施行许可依法收取的费用、罚没款、征收款，截留、私分、使用、损毁被没收、征收、征用财物的；
（六）其他超越法定职权的。
第十五条 不履行法定职责的下列行为：
（一）依法应当履行或者经公民、法人或者其他组织请求，仍拒绝履行或者故意拖延履行法律、法规和规章规定的特定义务的；
（二）拒绝、拖延或者不全面执行上级机关依法作出的行政决定的；
（三）在法定期限内不履行或者不全面履行法定义务的；
（四）不依法给予公民、法人或者其他组织行政赔偿、行政补偿、行政给付的；
（五）依法应当向公民、法人或者其他组织出具凭证而未出具的；
（六）其他不履行法定职责的。
第十六条 行政复议机关和行政复议机构违反行政复议法律、法规、规章和省、市人民政府有关规定的行为。
第三章 追究行政执法责任的形式
第十七条 行政执法机关承担的行政执法责任包括：
（一）责令自行纠正或者限期整改；
（二）通报批评；
（三）取消当年评比先进的资格。
法律、法规、规章和国务院、省、市人民政府规范性文件另有追究规定的，从其规定。
第十八条 行政执法人员承担的行政执法责任包括：
（一）戒勉谈话或者责令书面检讨；
（二）通报批评；
（三）暂扣行政执法证件；
（四）责令离岗培训；
（五）调离执法岗位；
（六）取消执法资格。
法律、法规、规章和国务院、省、市人民政府规范性文件另有追究规定的，从其规定。
违反政纪的，由任免机关、监察机关依法依纪处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第十九条 行政审核、审批的具体行政行为错误的，对不同责任人按下列不同情形追究：
（一）承办人未经审核人、批准人审核、批准而擅自作出的，追究承办人的行政执法责任；
（二）承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责，追究承办人的行政执法责任；
（三）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准内容实施的，追究承办人的行政执法责任；
（四）承办人提出错误意见，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，按照所起作用大小追究承办人、审核人、批准人的行政执法责任；
（五）审核人不采纳或者改变承办人正确意见，批准人应当发现而没有发现，按照审核人意见批准的，按照所起作用大小追究审核人、批准人的行政执法责任；
（六）审核人未报请批准而直接作出错误决定的，追究审核人的行政执法责任；
（七）批准人改变承办人、审核人正确意见，或者未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出错误决定的，追究批准人的行政执法责任。
第二十条 行政执法机关集体讨论作出的具体行政行为错误的，追究行政执法机关主要负责人的行政执法责任；对参与讨论支持或者赞同错误具体行政行为的人员，连带追究行政执法责任。反之，则免除追究责任。
第二十一条 行政执法人员执行任务时，认为上级的决定或者命令确有错误的，应当向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，执行产生的责任后果由上级负责，行政执法人员不承担责任；但是，行政执法人员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
第二十二条 行政执法人员有下列情形之一的，应当从重追究其行政执法责任：
（一）明知行政执法行为错误，但不及时制止、停止或者积极采取措施予以纠正的；
（二）一年内两次以上被追究行政执法责任的；
（三）干扰、阻碍、抗拒法制机构对责任追究举报和控告情况进行核查，对责任追究案件进行调查、审理的；
（四）对投诉人、举报人、控告人或者责任追究承办人员打击报复的。
第二十三条 对执法责任的产生具有辅助或者次要作用的行政执法人员，应当比照主要责任人员从轻或者减轻追究。
第二十四条 行政执法人员发现其行政执法行为错误，积极采取补救措施，并有效防止危害后果发生的，不追究其行政执法责任；采取补救措施，仍未能有效防止危害后果发生的，应当承担行政执法责任，但可以从轻或者减轻追究。
第二十五条 行政执法机关及其执法人员有下列情形之一的，不承担行政执法责任：
（一）因不可抗力产生的行政执法责任；
（二）因正当防卫、紧急避险等原因产生的行政执法责任；
（三）因行政惯例相对人的过错造成的行政执法责任；
（四）其他依法不应承担行政执法责任的情形。
第二十六条 行政执法行为违法或者不当，但情节显著轻微，没有造成危害后果的，可不予追究行政执法责任。
第二十七条 有下列情形之一的，依次追究行政执法人员的行政执法责任：
（一）情节轻微，危害后果较小的，戒勉谈话或者责令书面检讨；
（二）情节轻微，危害后果较大的，通报批评；
（三）情节严重，危害后果大的，暂扣行政执法证件或者责令离岗培训；
（四）情节严重，性质恶劣，危害后果巨大的，调离执法岗位并取消执法资格。
除按以上规定追究行政执法责任外，还需按相关法律、法规规定追究行政违法责任的。
第二十八条 有下列情形之一的，责令责任机关限期整改；情节严重的，给予通报批评或者取消评比先进资格并追究该机关负责人的行政执法责任：
（一）一年内行政执法人员中5%被上级机关追究责任的；
（二）一年内在行政复议和行政诉讼案件中，60%的案件被确认违法或者撤销的；
（三）在外部评议中群众满意度较低的；
（四）行政执法评议考核不合格的；
（五）推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的。
第四章 追究行政执法责任的主体和程序
第二十九条 县级以上人民政府负责对本级政府所属行政执法部门和下级人民政府的行政执法责任进行追究。
县级以上人民政府所属行政执法部门负责对本部门执法机构和垂直管理的下一级行政执法部门及其执法人员的行政执法责任进行追究。
实行双重管理的行政执法部门及其执法人员的行政执法责任，由其主管机关负责追究。在作出责任追究决定前，应当征求协管机关的意见。
第三十条 法律、法规授权组织及其执法人员的行政执法责任，由其上一级主管机关追究。
行政机关依法委托的组织及其执法人员的行政执法责任由委托机关承担后，委托机关再依照本办法追究。
第三十一条 上级行政机关对影响较大的行政执法责任案件，可以直接予以追究。
第三十二条 公民、法人或者其他组织署名投诉、举报、控告的，责任追究机关法制机构应当自收到有关材料之日起15个工作日内作出是否立案的决定。不予立案的，应当书面告知理由。
上级行政机关或者人大、政协等有关监督机关要求调查处理的，应当立案调查。
第三十三条 责任追究机关法制机构在立案调查中，对涉嫌违纪或者犯罪的案件应当移送监察机关或者司法机关处理。
第三十四条 责任追究机关法制机构开展调查工作，应当由两名以上法制督察人员进行并出示法制督察证。
第三十五条 法制督察人员有权向相关公民、法人或者其他组织进行调查，相关单位和人员应当配合，并如实说明和提供被调查的行政执法行为的全部事实和依据。
第三十六条 法制督察人员与被追究责任人有利害关系、可能影响案件公正处理的，应当回避。
被追究责任人认为法制督察人员与其有利害关系、可能影响案件公正处理的，有权申请回避。
第三十七条 责任追究机关作出追究决定前，应当听取被追究责任人的陈述和申辩。
第三十八条 责任追究机关应当根据调查结果，自立案之日起30日作出以下处理：
（一）事实清楚、证据确实充分的，作出追究行政执法责任的决定；
（二）没有事实依据的，或者虽有事实依据，但具有本办法规定的免责情形或者情节明显轻微的，作出不予追究行政执法责任的决定；
（三）应当由其他机关处理的，作出移送处理的决定。
第三十九条 对责任追究机关作出的决定不服的，可以自收到决定书之日起30日内，以书面形式向责任追究机关申请复核；对复核结果不服的，可以自收到复核决定书之日起15日内，向责任追究机关的上一级行政机关提出申诉；也可以不经复核，自收到决定书之日起30日内直接提出申诉。上一级行政机关应当自收到书面申诉材料之日起60内作出审查决定，案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过30日。
复核、申诉期间，责任追究机关作出的决定不停止执行。
第四十条 责任追究决定作出并送达后，被追究机关和人员应当执行。拒不执行决定的，责任追究机关法制机构应当责令限期执行。仍不执行的，按照干管权限对被追究机关负责人予以行政处分。
第四十一条 新闻单位可以对行政执法责任追究案件进行舆论监督，对典型案例予以公开曝光。
第五章 附 则
第四十二条 县级人民政府和市人民政府所属行政执法部门依照本办法，结合本级政府、本部门实际，制定实施办法。
第四十三条 行政执法责任追究工作中使用的各种文书格式按照省人民政府法制办公室统一制定的格式办理。
第四十四条 本办法自发文之日起施行。
近年来，卧底侦查和诱惑侦查(可统称“秘密侦查”或“隐匿身份秘密侦查”)的程序控制引起了热烈的讨论，将这类侦查手段纳入刑事诉讼法以通过立法对该行为加以规范，成为学界和司法实务部门的呼声。刑事诉讼法再修改对于秘密侦查条件与程序加以规定，一方面是对公安机关实施秘密侦查行为进行明确授权，另一方面对实施秘密侦查行为加以程序限制，两个方面都是为了规范秘密侦查行为。
一、秘密侦查及其三种主要方式
所谓“秘密侦查”，是指公安机关出于侦查的必要性，经过公安机关负责人决定，派出有关人员隐瞒身份进行的侦查活动。秘密侦查的“秘密性”，体现为身份上保密，将从事侦查活动的人员的身份隐藏起来，以虚构的其他身份骗取对方信任，或者使对方产生误解，从而进行收集证据、了解案情、保护被害人、抓捕犯罪嫌疑人和控制犯罪活动等侦查行为。秘密侦查的方式主要有三种:一是化装侦查，包括以便装或者异装进行侦查，目的是为了隐去真实身份乃至诱使对方上钩。二是卧底侦查，隐瞒真实身份、虚构另一种身份进入犯罪组织当中，成为其成员，收集情报和证据，了解犯罪组织和犯罪情况，控制和遏止犯罪，为抓获犯罪组织成员和破获犯罪组织创造条件。三是诱惑侦查，指的是侦查人员设下圈套诱使犯罪嫌疑人实施犯罪行为，然后将其抓获，又称“诱饵侦查”、“侦查陷阱”。
修改后的刑事诉讼法第151条规定:“为了查明案情，在必要的时候，经公安机关负责人决定，可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是，不得诱使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。”同时规定了“控制下交付措施”:“对涉及给付毒品等违禁品或者财物的犯罪活动，公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定实施控制下交付。”这里的“有关人员”主要是指侦查人员，即在公安机关从事侦查等活动的公安人员。不过，基于侦查工作的需要，有时也会指派非公安人员在公安机关的指挥和指导下实施侦查行为。
二、适用秘密侦查的程序要求
秘密侦查是刑事侦查中早已存在和实施的侦查行为。在秘密侦查中，侦查行为的必要性、正当性和合法性有时会引起争议。显然，在秘密侦查手段日常性实施的情况下，有必要在刑事诉讼法再修改中加以规范。因此，对于秘密侦查，刑事诉讼法作出了程序上的限制:
首先，在适用目的上加以限制。秘密侦查只能服务于查明刑事案件案情的需要，不能用于查明案情以外的目的。
其次，在必要性方面加以限制。进行秘密侦查必须基于侦查上的必要性，也就是在没有其他更好的可替代性方法的情况下，才能实施秘密侦查，有其他侦查方法可以达到同样目的时，不应贸然采取秘密侦查方法。
再次，在决定权方面加以限制。只有公安机关的负责人有权决定采用秘密侦查方法，因此侦查部门认为有必要采取秘密侦查方法时，应当向公安机关负责人报告并说明理由，由公安机关负责人对采取秘密侦查措施的必要性进行审查，在此基础上作出决定，并应当采取书面形式以备核查。
三、采取秘密侦查措施的方法限制
对秘密侦查后果进行限制，进行秘密侦查，应当杜绝两种有害方法:
一是诱使他人犯罪。本条“诱使他人犯罪”应当指对方没有犯罪意图而引诱使之产生犯罪欲念并实施犯罪的行为，包括渲染犯罪的益处、打消对方的顾虑、为对方提供犯罪条件等，使没有犯罪意图的人产生犯罪意图。这是在实施秘密侦查中不允许的。
把握“诱使他人犯罪”的界限，主要涉及秘密侦查中的诱惑侦查。秘密侦查中的诱惑侦查，通常有两种情况，一是犯意诱发型，一是机会提供型。犯意诱发型又称诱使型，被诱惑的对象本无犯意，因受到诱惑而产生犯意，进而实施犯罪，就属于犯意诱发型。机会提供型又称暴露型，被诱惑的对象有犯意在先，侦查人员为其提供实施犯罪的机会，进而在其实施犯罪时或者实施犯罪后加以抓捕。诱发犯罪，究竟诱发的是犯意，还是为已有的犯意提供机会，是正确理解和适用本条的关键所在。无论犯意诱发型还是机会提供型，都具有诱发犯罪的作用。两者区别在于，前者“制造犯罪”，将不存在的犯意诱发出来，使犯罪发生，没有这种诱发也就没有犯罪发生;后者是“促成犯罪”，为已经存在的犯意提供实施的机会，例如被诱惑的对象持有毒品，有贩卖之意或者实际上已经在从事贩毒活动，侦查人员或者侦查机关安排的侦查人员以外的人乔装买主与之接洽，为其贩毒提供机会。前者没有诱惑侦查就没有犯罪，后者没有诱惑侦查就没有此次犯罪(一般情况下若有其他机会犯罪还会实施)，但无可否定，这种情况都有诱发犯罪的作用。
诱惑侦查往往用于无被害者的犯罪，这种犯罪往往有隐秘性强、收集证据困难的特点，运用诱惑侦查有利于收集证据并缉获犯罪人。因此，在破获毒品案件中，诱惑侦查得到大量适用，也获得了明显的成效。除了毒品案件之外，贿赂案件、走私案件以及有组织犯罪案件等，也都会运用诱惑侦查方法。
对于秘密侦查，关键在于要禁绝犯意诱导型方式，并加强程序控制、严格适用条件，避免其“制造犯罪”或者其他负作用。对此，外国一些规制诱惑侦查的做法值得我们借鉴。一是建立制度，如美国1981年制定《关于秘密侦查的规则》(又译《关于秘密侦查的基准》)来规制诱惑侦查行为，要求尽可能地不用或少用诱惑侦查手段，并对该手段的应用作出具体规定。二是为诱惑侦查设定条件，如德国刑事诉讼法典第110条规定:“在有足够的事实依据，表明由团伙成员或者以其他方式有组织地实施了重大犯罪行为的时候，允许派遣秘密侦查员侦查犯罪行为。”三是通过证据规则，排除非法或者不当的诱惑侦查行为取得的证据，借此对违法或者不当的侦查行为的结果加以排除。四是如果诱惑侦查违法程度严重到不允许行使国家刑罚权程度，甚至免除被诱惑犯罪者的刑事责任。五是对违法或者不当诱惑侦查行为引起的责任加以明确规定，被害人有权获得有效的司法救济。
二是不得采取可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。这里强调的是“可能”，即只要存在危害公共安全或者发生重大人身危险的可能性，就应当避免采取相应的侦查行为。
在刑事诉讼法再修改之前，我国对秘密侦查尚无立法规范，刑事诉讼法再修改将秘密侦查纳入立法规范的范围，使秘密侦查行为有法可依，也有了一定的程序限制，显然是立法取得的一个进步。不过，对于秘密侦查，法律上的限制也存在过于笼统、原则的问题，其中“诱使他人犯罪”的表述存在一定的模糊性。至于违反该规定应有哪些程序性制裁措施以及当产生违法后果或者因工作疏失而给无辜者造成损害的情况下，应当为被害者提供赔偿或者补偿，立法上仍付阙如，应当通过相关法律解释加以弥补。
(作者为清华大学法学院教授)